“这次我终于把这个提案作为大会提案交上去了。”3月5日，全国政协委员、国家药典委员会委员周超凡向记者表示，他手头有份提案原本在去年“两会”上就要提交，但“怕引起业界大影响，而最终作为政协平时提案上交”。

什么样的提案使当了20多年政协委员的周超凡这般谨慎？周超凡的提案，与目前正在筹建的国家基本药物制度有关。

“我建议国家把《国家基本药物目录》和《国家基本医疗保险和工伤保险药品目录》(下称《医保目录》)合二为一，全面推行国家基本药物政策制度。”周说。

众多迹象表明，建立国家基本药物制度将成为新医改方案的重要内容。在年初举行的2007年全国卫生工作会议上就已经把建立国家基本药物制度将作为医改的四项基本制度之一。食品药品监督管理局也把国家基本药品制度列为今年的一项重要任务。

基本药物是指满足人们治疗疾病有效需求优先需要的药物，推行使用基本药物被认为是解决“看病难”的有力措施。鉴于此，社会各界达成共识：建立基本药物制度是新医改的重要内容。然而，据本报记者了解，在“如何建立”方面，相关专家和决策者间仍有分歧。

基本药物制度是医改“猛药”？

通过加快药品的更新换代来推高药价，是全球药品制造商的共同策略。相应地，基本药物制度作为应对药价不断升高的举措，被全球大多数国家采纳。

所谓基本药物制度是世界卫生组织向发展中国家推动的一种医疗保健制度，即确定一些常见病多发病的药物，由政府集团性购买，低价配送给公立机构。

“这样能够避免目前出现的降价药品在市场上消失的现象。国家组织生产、销售、配送基本药物，保障各个医疗卫生机构能够给群众开出这些国家基本药物。”卫生部新闻发言人毛群安如是解释基本药物制度的意义。

我国自从1996年制定了《基本药物目录》后，国家药品监督管理局几乎每两年要对目录进行一次调整。2004年完成最近一次调整，目录已经包括2033个药品。

“根据国外的经验和有关专家的调研情况看，国家确定了300-400种基本药物，就能够满足临床上将近80%左右的使用。”毛群安表示，“如果再解决了基本药物的生产、配送问题，就能够较大幅度地降低群众为药品所支付的费用。”

然而，现行《基本药物目录》的出台，并没有对药品生产流通、临床合理使用产生影响。与此同时，“随着城镇职工医保的推广，《医保目录》被广泛使用，《基本药物目录》渐渐被淡忘。”周超凡说。

劳动保障部有关人士介绍，基本药物制度涉及到医疗卫生体制改革、医疗保障制度改革和药品流通体制改革的各个环节。制定基本药物目录只是建立这项制度的初始阶段，要发挥该目录的效用，还需要跨部门合作和整体性的医疗改革。

制度建立面临多重挑战

如何有效地实现《基本药物目录》的作用？学界和各相关部门对此有不同的思路。

“从各种会议上传出来的消息透露，卫生部主张配送制。”一位观察人士分析。2007年卫生部工作会议透露了卫生部的思路：国家按照安全、有效、必需、价廉的原则，制定基本药物目录，对列入目录的药品实行政府组织的定点生产、统一价格、统一配送。并需要明确农村、社区卫生机构和公立医院必须使用的比重，比如社区和农村医疗卫生机构必须全部使用基本药物，二、三级医院也必须按一定的比例使用等。

按此思路，一个不能回避的问题是，《基本药物目录》和《医保目录》分立带来的混乱。

“国家有不同的药物目录，对药企来说，增加了成本。”一位药企管理层表示。

迄今为止，我们国家有关药物的目录除了《基本药物目录》和《医保目录》，2003年新型农村合作医疗试点启动，制定了《新型农村合作医疗基本药物目录》和《乡村医生用药目录》；2006年又出台了《社区医疗机构用药目录》。

“每个《目录》都需要企业投入大量人力、物力去‘公关’。”上述企业人士说。

针对此，周超凡建议将《国家基本药物目录》和《国家基本医疗保险药品目录》合二为一，全面推行国家基本药物政策制度，给各类用药选定一个基本报销标准，不再按药品具体品种进行报销限制。

观察人士分析，“《医保目录》对企业而言，不利于市场公平竞争，常为进不了《医保目录》而搞‘公关’；对医生来说，限制了用药，参保病患者可供选择的药品太少。”

但是相关部门并不认同上述思路。

“我赞成两个目录合二为一，但关键是‘谁合谁’？判断的前提是在中国现实情况下，哪个目录对消费者、医疗机构和医药供应商的行为包括价格发生影响。”3月4日，劳动和社会保障部有关人士向记者表示，《基本药物目录》如果不合入《医保目录》，参保者就不能报销这些基本药物。

同时他强调，《基本药物目录》应当是采购方根据它的经济能力所制定的采购目录。基本药物不是理论概念，是个采购概念。如果不是采购概念，就没法对接现行医保制度，也就无法使居民“获得”基本药物。“中国医保目录也是采购目录，所以没有必要另搞一个基本药物目录。”

2月14日，毛群安在卫生部新闻发布会上回应两目录合并说时称，“《基本药物目录》不能完全等同于医疗费用报销制定的目录。因为本身这两个目录的出发点是不一样的，这两个目录存在着协调问题，但短期内不能合二为一。”

分歧如何解决，国家基本药物制度如何建立，一切还取决于14部委医改协调小组最后的研究成果。（2007-3-6）

                                     来源：南方报业传媒集团-21世纪经济报道