第十一届全国人大常委会第十七次会议高票通过了《社会保险法》（以下简称社保法），今天距离2007年12月该法草案首次提交第十届全国人大常委会审议，已近3年。全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，跨两届人大，历经3年间的4次审议，说明这部法律涉及的问题重大、制度复杂。

有社会保障专家说，有了社会保险体系这张“大网”的兜底，亿万百姓“老有所养，病有所医”的千年梦想才能实现，社保法首次以国家法律的形式，确立了我国所有公民和劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下，可以获得一定经济保障的制度，在我国法律体系中具有支架性作用。

确立覆盖城乡全体居民的社保体系

目前，我国除工伤保险、失业保险已有行政法规调整外，其他险种都是通过国务院部门规章及地方文件进行政策性调控，法律的统一性较差。其中，由于生育保险涉险对象单一，制度相对简单，因此实践中问题较小。但在养老保险、医疗保险领域，由于覆盖人群、缴费形式、费率、跨统筹地区转接等问题较为复杂，涉及到企业、劳动者、不同统筹地区等各方面利益，诸多力量博弈造成了现实中的许多问题。例如企业拖欠保费、农民工要求退保、统筹地区之间缺乏衔接等。

参与立法的人力资源和社会保障部相关负责人表示，在“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则下，高屋建瓴地构建社会保险制度的法律框架，解决因为制度缺失造成的我国社会保险缺乏吸引力这一根本性问题，正是社保法的立法意义所在。

“该法草案首次审议时，规定的社会保险覆盖面还很有限，在这3年期间，我国的社会保险制度不断推进，公民、企业和政府社会保险意识不断提高，此次通过的社会保险法，建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。”信春鹰这样评价社保法在制度上的突破。

信春鹰表示，统筹城乡是在3年审议过程中一直坚持的立法原则，法律对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资方式、待遇标准也正朝着一致方向努力。

提高统筹层次，破除社保制度“碎片化”

社会保障专家称，我国社保立法的目的在于“去碎片化”，包括覆盖人群的“去碎片化”、统筹层次在空间上的“去碎片化”、缴费续接在时间上的“去碎片化”。

我国现行社保制度最大的问题之一，就是对覆盖人群范围进行人为分割，造成了覆盖人群的“碎片化”。例如，《工伤保险条例》明确规定，工伤覆盖中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户，而国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体参保，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门另行规定。其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，也另行规定。

类似这种做法，其他险种也依据企业、事业单位、国家机关的分类原则，对参保人群进行了人为分割，造成了保险覆盖的“碎片化”。虽然这一做法有其一定社会、历史背景，例如我国城乡二元经济差异、就业形式复杂多样性等，社保法力图缩小这一现象。

对于这种制度安排，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，社保法已经确立了一个覆盖城乡居民的社会保险体系总体框架，也对城乡统筹问题作出了方向性规定。在这个框架之下，过去按人群来建立社会保险制度以及地区分割的状况，会得到更好的改善。社会保险法是立足于长远、立足于我国所有劳动者和公民都能平等享受社会保险权利，同时也履行社会保险义务这样一个基本原则，来设定法律条款。

我国现行社保制度的另一重点问题是：统筹层次过低，造成社保征缴、管理、使用存在较大的地域差异，形成空间上的“碎片化”。我国目前社保统筹分级是省级统筹和市县级统筹并行，后者是低层次统筹，会制约社保制度的社会共济效应、产生地方政府越权支配、限制劳动力合理流动等诸多弊端。

有专家指出，把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。欠发达的内地农民工到沿海地区打工，所缴纳的基本养老保险统筹部分留在了发达地区，几十年后领取养老金时，却回到内地，即使达到了省级统筹，依然是相对贫穷的内地在补偿着发达的沿海，这样的怪圈必须通过全国统筹才能打破。

今天通过的社保法规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。

胡晓义表示，全国统筹并不能一步到位，需要逐步完善。截至去年底，全国所有省级行政区都制定了基本养老保险基金省级统筹的制度，人力资源和社会保障部与有关部门一直在做评估，经过评估，全国已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，在这个基础上，将会研究基础养老金全国统筹的方案，此方案涉及到各方利益，将通过各种形式广泛听取各方面的意见。

针对基本养老保险缴费标准和支付水平的问题，胡晓义表示，目前规定的基本养老保险缴费标准确实不低，原因在于现在还承担着过去计划经济时期没有缴费这个沉重的历史包袱。尽管我们的支付水平确实不算高，但是最近6年来，都在连续不断地提高企业退休人员的基本养老金水平，翻了一番。为此，中央财政每年要拿出1500亿，实际上也减轻了企业和个人的缴费负担。随着社会保险法的颁布实施，各方面参保的积极性会更高，会进一步扩大基金规模，相应的负担也会有所减轻。