建立理事会制度，完善法人治理结构，简称“法人化”，是公立医院改革试点的重点之一。理事会理应由出资人代表、医院法人代表、医院职工代表及其他代表组成，主要对出资人负责。理事会负责战略决策，而医院的日常管理由院长及其管理团队负责。这一改革的秘笈，清清楚楚摆在河流彼岸右侧“医疗服务走向市场竞争”这面小旗帜之下，但在实践中，历史老人投下的“行政化”暗礁，时时刻刻阻挠着公立医院改革的渡河行动。

总体来看，公立医院改革迟滞，同改革的主导思想不明确有关。改革的实质是政府改革，而不是医院改革。但仔细看一看关于公立医院改革的《指导意见》，不少内容涉及公立医院自身的管理，与政府改革无关。与公立医院改革相关的政府改革林林总总，一言以蔽之，是改革政府与医院的关系，其中有财务关系、人事关系、医院服务项目的准入、医院发展的决策权、医院行为的管制等等，其核心是“去行政化”。

变革的核心在于公立医院的出资人代表是谁，以及理事会中的“政府理事”如何选任？有些城市新组建了由卫生、组织、发改、财政、人事、编办、劳动、物价、国资局等部门组成的公立医院管理委员会，相当于政府各部门的联席会议，同各地政府已有的工作会议没有多大区别。有些地方则践行所谓“管办分开不分家”的模式，在卫生局里新设一个公立医疗机构管理处，扮演出资者的角色。当然，也有少数地方，在卫生局之外设立公立医院管理部门，行使“办医院”的职责，而卫生局则行使监管医院的职责。对这些不同的做法，主管公立医院改革的卫生行政部门自然最青睐“管办分开不分家”模式。其实，不论采用何种模式，如果新设的理事会并不能行使战略管理的职责，而公立医院的大大小小事务均要由众多政府部门审批，那么理事会就成为聋子的耳朵，法人化终将会在改革的深水区中搁浅。

药品政策改革迈上铁索桥

公立医院的法人化及其法人治理结构的完善，显然不可能一蹴而就。在公立医院中，还有一些制度扭曲了其行为，其中最突出的就是“药价虚高”的问题。在处方行为或者药品购销行为上，公立医院不仅偏好价格偏贵的产品，而且即便是采购同一厂家的产品，也宁愿从偏贵的进货渠道进货，然后再高价销售。2010年年中舆论哗然的“芦笋片事件”将此现象曝光。后一种行为过于荒谬，必然激起民众的愤怒。很多人将这种现象的发生归咎于医疗服务的市场化。但是，在一个正常的市场中，故意“高价进货、高价销售”难道会成为普遍存在的商业模式？

造成公立医院药价虚高的直接原因是政府施加了药品加成管制。由于政府规定公立医院药品出售的加价率最高只能是15%，公立医院在绝大多数情况下都倾向于高价进货、高价销售。一般而言，这种奇怪的营销模式在正常的市场环境中很难普遍盛行。然而，公立医院所处的市场环境恰恰就是不正常的，因为公立医院在医药服务市场占据着主宰甚至垄断地位。

有了药品加成管制，如下的事情必然会以极大的概率发生：（1）公立医院特别喜欢用贵药：试想治疗某病既可以用批发价10元的药品，也可以用批发价高达100元的药品，医院及医生们更倾向于购销哪一种药品？（2）公立医院特别喜欢进贵药：明明是同一家制药企业的产品，公立医院宁可对价格便宜的进货渠道视而不见，却纷纷从价格偏贵的进货渠道进货。芦笋片就是现成的例子。就在长沙，明明就有极其正规的公司以30元一盒的价格批发此药，可是长沙所有公立医院都情愿从其他渠道以185.22元一盒的高价进货，然后依照国家规定加价15个点，每盒账面获利27.77元。倘若药剂科药品采购负责人以30元的价格进货，每盒医院只能获利4.5元，公立医院的管理者和其他医生会同意吗？

更为重要的是，有了药品加成管制，政府为了治理公立医院药价虚高而推出的种种行政化措施，例如药品降价、集中招标、零差率政策、商业贿赂的治理整顿等，均纷纷失灵，并且让公立医院这个药品最大销售终端市场的扭曲现象雪上加霜。

事实很清楚，正是现有的政府管制规则，让公立医院的医护人员无法体面劳动、体面生活，而不得不被迫把药价弄高。因此，只有切切实实地推进政府管制改革，公立医院药价虚高的顽症才能得到根治。然而，现行的药品制度改革却试图绕开解除药品加成管制这个核心问题，从其他地方寻找问题的解决办法，其结果自然是缘木求鱼。