现在食品药品监管中的很多问题是权力行使不规范，这些问题光靠机构调整还是不能完全解决的。机构调整之后如何加强公权力行使的规范化，这是更关键的问题。

4月13日，“麻辣诱惑”的北京五道口店中，几位网易公司的员工正在点餐，其中一位姑娘特别提出大家都不要点鸡肉，另一位小伙子连忙提示猪肉也不要点，没有人提出反对意见。

禽流感再次牵动公众对于食品药品安全那根敏感的神经。于是，当新成立的国家食品药品监督管理总局“三定方案”(定机构、定职能、定编制)即将公布的消息传出，立即引起广泛的关注。

食药系统一位不愿透露姓名的人士向记者证实，《国家食品药品监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》确实已经国务院批准印发，目前单位全部工作人员都已经收到了全文，机构职能、人事安排等相关工作正按照该规定进行。

“三定方案”公布之时，也意味着新的食品药品监管体系将确立架构。新的体系能否带给食品药品安全更有力的保障，让各方瞩目。

地方政府负总责明确责任主体

今年“两会”后，国务院新一轮机构改革启动，备受关注的国家食品药品监督管理总局的组建一直保持低调，就连在宣武门西大街26号院的挂牌都选择在2013年3月22日凌晨悄悄进行。

低调也许正是因为其备受瞩目。从过去由卫生部管理的国家食品药品监督管理局，到目前独立的国家食品药品监督管理总局，变化的背景，是国家对药品食品安全工作的高度重视，是药品食品安全监管工作长期面临的困境。

此次机构改革之前，食品安全监管是由国务院食品安全委员会和卫生部(现为国家卫生和计生委)牵头，农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等部门分段监管的格局，这一格局造成职能不清、责任不明等问题长期存在、久受诟病。

近期曝光的美素丽儿奶粉涉嫌造假事件中，根据举报线索，食安办、公安、工商、质监、海关、国检、检察院、法院等部门联合组成办案工作组展开调查，涉及部门之多，让人惊叹。

北京中医药大学教授、卫生法专家卓小勤对记者感慨：“食药安全是个很敏感的问题，从大环境来讲，谁都怕承担这样一个责任。”

但这一状况可能会改变，食药总局“三定”之后，全新的食品药品监管体系即将形成。

“农业部进行源头管理，食药管总局进行生产过程、流通过程管理，监管流程完整了；卫生部门只管食品药品的风险评估和化验标准的制订，责任比较清楚了。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院电子政务专家委员会副主任汪玉凯教授对记者说。

但学者们对另一个问题更为关心，那就是新的监管体系中由地方政府负责主导改革的实施，逐步组建省、市、县级机构，对应的正是食品安全地方人民政府负总责的机制。

汪玉凯告诉记者，食品药品监管到底是垂直管理还是属地管理，一直是有争议的。垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监、药监部门先后实行省级以下垂直管理。这一模式被认为遏制了上世纪90年代导致假冒伪劣产品盛行的地方保护主义。

但从2008年开始，药监系统率先取消了垂直管理，改为属地管理。“我们曾经垂直管理过，但这种情况下地方政府总把责任往上推，说他们没有管理手段了，不该承担责任。后来在调整监管机制的时候，又以属地管理为主。现在，到底如何管理，依然是有争议的。我的看法是垂直管理和属地管理可能都有些问题。”汪玉凯表示。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授也对法治周末记者表达了一致的看法：“食品安全要真正提高，要对生产者进行培训，要进行投入。这个巨大的投入导致食品安全需要高昂的成本。让地方政府负总责就是让地方政府多投入钱，以此加强食品安全能力建设。”

在业内人士看来，食品安全监管体制的改革不仅是调整机构，更重要的是要明确责任。地方政府负总责，正是这样一个思路下的结果，这也与食品安全法第五条的规定一致。